Par Loïc Grard – Professeur droit public – Université de Bordeaux
En riposte de l’Union européenne aux actions militaires illégales de la Russie en Ukraine « violant de manière flagrante le droit international et les principes de la charte des Nations unies, et portant atteinte à la sécurité et à la stabilité européennes et mondiales », parmi les wagons des deuxième et troisième trains de mesures restrictives fondés sur les articles 215 TFUE et 29 TUE figure en bonne place l’aviation civile. Les 25 et 28 février 2022, le pouvoir européen, par les règlements 2022/328 et 2022/334, donnant effet aux représailles décidées par le Conseil de l’UE au titre de la PESC, s’est ainsi lancé dans une consolidation aérienne et aéronautique du règlement 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.
Créer les conditions de l’asphyxie économique de l’aviation commerciale pour contribuer à infléchir « l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Fédération de Russie contre l’Ukraine » : cela fonctionne-t-il ? Il est trop tôt pour répondre ; mais suffisamment tôt pour observer que depuis le 8 mars 2022, la compagnie nationale russe Aeroflot a suspendu tous ses vols internationaux, en raison de (1) ‘’allongement démesuré des trajets pour contourner les pays interdits ; (2) de la difficulté d’avoir des pièces de rechange pour les avions ; (3) de la crainte de saisies à l’étranger pour ses aéronefs appartenant à des loueurs internationaux. Les premières manifestations du double embargo aéronautique et aérien sont donc visibles.
Que penser des mesures prises au titre de l’embargo sur les aéronefs utilisés par les compagnies russes ?
Au titre de l’embargo aéronautique, deux mesures restrictives ont été adoptées et visent la double fragilité de l’aviation civile russe dont les flottes sont très majoritairement composées de Boeing et autres Airbus ; et dont les aéronefs, pour au moins la moitié d’entre eux, sont en location auprès d’intérêts européens.
En quoi a consisté la mesure visant les pièces de rechange et la maintenance ?
Surfer sur la première faiblesse, en interdisant à l’industrie aéronautique de continuer à livrer des pièces de rechange en Russie s’est imposée comme une évidence. Sont ainsi interdites les exportations vers la Russie de biens et technologies utilisées dans le secteur de l’aviation et de l’industrie spatiale. Est également interdite la fourniture de services d’assurance, de réassurance, d’entretien, d’assistance technique ou financière et de financement en rapport avec ces biens et technologies.
Sont pareillement interdits la révision, la réparation, l’inspection, le remplacement, la modification ou la correction de défectuosité d’un aéronef ou d’un élément d’aéronef, en rapport avec les biens et technologies liées à la navigation aérienne et spatiale en faveur de toute personne physique ou morale, entité ou organisme en Russie ou aux fins d’une utilisation dans ce pays.
Quel a été l’effet bloquant pour la Russie ?
Ainsi privés de pièces de rechange d’origine, faire voler les appareils devient délicat. Dépasser le nombre prescrit de cycles de vie de ces dernières, en violation des dates limites d’homologation est techniquement possible, mais juridiquement périlleux… Voler hors des frontières ne sera plus permis. Dans de telles situations en effet, la mise à l’index de la Communauté aérienne internationale est inévitable. L’inscription sur la liste noire européenne des compagnies interdites de vols l’est tout autant. Le scénario sera le même en cas de recours à la contrefaçon. Qui acceptera de tels appareils ? Autre problème : l’embargo aura un impact immanquablement sur la desserte du territoire russe par les compagnies étrangères, du fait de l’indisponibilité de pièces détachées nécessaires en cas de panne de leurs appareils sur place. Enfin, par une telle fragilisation de l’aviation, les mesures restrictives vont aussi perturber les vols domestiques, sans lesquels les régions éloignées de ce territoire immense restent isolées ; ce qui peut devenir source d’instabilités politiques et de divisions ici et là…
Pour autant, les compagnies russes ne restent pas dans une totale expectative. Certainement, elles ont constitué des stocks de pièces. Par ailleurs, leurs flottes n’ont rien d’obsolète. Six ans de moyenne d’âge pour les appareils Aeroflot, contre 10 pour Air France … Rien ne permet aussi de déduire avec certitude qu’il serait vain pour elle de se fournir par des voies de commercialisation indirectes passant par la Turquie, l’Inde ou encore la Serbie… Mais miser sur des circuits parallèles pour être livrée par « Boeing », « Airbus » ou encore en pneus par Michelin et autres moteurs et trains d’atterrissage par Safran semble quand même bien aléatoire. Cela a été parfaitement compris le 14 mars 2022 par l’autorité aérienne des Bermudes, où sont immatriculés plusieurs centaines d’avions de compagnies russes, qui a suspendu les certificats de navigabilité de ces derniers ; ce qui les rend impropres au vol et les condamne à rester au sol, ce qui équivaut à une mise au ban de la Communauté aérienne internationale, mais pas du ciel russe, puisqu’une loi du 14 mars autorise leur immatriculation en Russie.
Outre l’aviation commerciale, les grands projets aéronautiques russes d’aviation civile SuperJet 100 et MC-21 menés respectivement par Sukhoï et Irkut, fabricants russes d’aéronefs, sont aussi mis en péril par l’embargo. Ces aéronefs sont en effet fortement dépendants de sous-traitants européens pour leur fabrication et donc leur entrée sur le marché mondial de l’aviation civile.
C’est donc l’industrie dans son entier qui est ainsi coupée en plein vol. Russifier l’ensemble de la chaine de fourniture de pièces de rechange et se libérer des implications étrangères est parfaitement illusoire. Imaginer se tourner vers la Chine l’est tout autant, puisque l’empire du levant, lui-même, ne souhaitera pas concourir à l’essor industriel d’un potentiel concurrent dans sa contestation du duopole Airbus Boeing. La dépendance à l’UE, ici aussi, est manifeste. Ne pas en jouer, au moment du choix des mesures d’embargo, aurait été une erreur de l’UE. Mais attention au sketch de l’arroseur arrosé : la Russie reste le premier producteur de titane au monde et 15 % d’un Airbus repose sur ce minerais…
Quelles autres mesures restrictives visant les aéronefs ont été prises par l’UE ?
Les mesures restrictives pointent également la seconde faiblesse de l’aviation civile russe : la propriété des aéronefs. Les trois-quarts d’entre eux appartiennent, non pas aux compagnies, mais à des loueurs ; pour plus de la moitié européens et souvent irlandais. Les contrats conclus avec ces derniers comportent généralement une clause qui prévoit la restitution des appareils en cas de sanctions internationales. Ce qui est le cas, puisque le règlement 2022/338 prévoit la récupération des aéronefs de la sorte mis à disposition, avant le 28 mars et interdit tout nouveau contrat.
De ce fait, l’ensemble de ces appareils loués par des compagnies russes est exposé à saisie, s’ils se trouvent hors du territoire russe. C’est pourquoi depuis le 5 mars, les aéronefs en location enregistrés hors de Russie ont cessé les vols vers l’étranger. Ce qui revient à largement paralyser les vols internationaux et priver la Russie de connexions aériennes civiles avec le reste du monde.
Comment la Russie a-t-elle riposté à cet embargo aéronautique ?
Les autorités russes ont répliqué par des mesures revenant à interdire la restitution des appareils loués auprès de sociétés occidentales qui en étaient propriétaires et obligeant durant toute l’année 2022 les transporteurs russes à payer tout règlement en roubles en lieu et place du dollar et ce, en violation notamment de la Convention du Cap du 16 novembre 2001, qui règle les questions de défaut de paiement.
En outre, un décret présidentiel a finalement autorisé le 14 mars les compagnies aériennes russes à enregistrer à leurs noms des appareils loués à des entreprises étrangères et à les mettre sous certificat de navigabilité russe.
Que penser de cette riposte russe ?
C’est illégal au regard des articles 17, 18 et 19 de la convention de Chicago qui envisagent le transfert d’immatriculation s’il est concerté. C’est aussi l’archétype de la fausse bonne réaction et manifestation supplémentaire du primat de l’entêtement des autorités russes sur le bon sens. Cette contre-mesure « court-termiste » ne fait en réalité que renforcer l’embargo, en mettant probablement à l’index de la Communauté aérienne internationale, des centaines d’appareils. En effet, notamment dépourvus d’actualisation de leur logiciel, ces appareils mis sous certificat de navigabilité russe deviendront hors d’usage, inassurables et invendables.
Par ailleurs, cette riposte russe ne met pas particulièrement en péril les entreprises occidentales de location d’aéronef (dry lease) pour lesquelles se priver du marché russe n’a rien de rédhibitoire.
Sur le long terme, la posture adoptée par les autorités russes ne sera pas dénuée d’effets contreproductifs, en tant qu’elle révèle un risque pays désormais avéré, incompatible avec la conduite des affaires aériennes. Pour les compagnies russes, dès lors, préparer l’avenir une fois les tensions éteintes, devrait les inciter à ne pas suivre cette nouvelle législation les autorisant à s’immatriculer en Russie et à se mettre en position de restitution des appareils, pour mieux recomposer leur flotte dans le futur. Un divorce entre les intérêts économiques des transporteurs aériens russes et le pouvoir politique russe n’est donc pas exclu ; ce qui constituerait le marqueur du succès des mesures restrictives.
Les mesures d’embargo aérien vous semblent elles efficaces ?
Quelles mesures ont été prises par l’UE au titre de l’embargo aérien et quelles conséquences pour la Russie ?
La déclaration de la présidente de la Commission européenne du 27 février suffit à résumer sur ce point la portée du règlement 2022/334 : « Aussi aimerais-je être très claire. Notre espace aérien sera fermé à tout avion russe – et cela englobe les jets privés appartenant à des oligarques ». Cette déclaration accompagne la décision PESC 2022/335 suivant laquelle « les États membres devraient être tenus de refuser à tout aéronef exploité par des transporteurs aériens russes, y compris en tant que transporteur contractuel, à tout aéronef immatriculé en Russie et aux aéronefs non immatriculés en Russie qui sont détenus, affrétés ou contrôlés d’une autre manière par une personne physique ou morale russe, d’atterrir sur leur territoire, d’en décoller ou de le survoler ».
Cette décision a pour conséquence (1) d’amputer Aeroflot de son premier marché international ; (2) de grandement isoler Kaliningrad, enclave russe coincée entre la Lituanie et la Pologne ; (3) de bloquer les routes vers l’ouest dépendante du survol de la Finlande, désormais impossible ; (4) d’affecter le marché de transport de fret puisque la société russe AirBridgeCargo, premier opérateur de fret au monde est paralysé ; (5) de priver d’assurances des transporteurs aériens qui opèrent vers la Russie, obligés de ce fait d’obtenir caution des Etats dont ils battent pavillon ; (6) de sortir les compagnies russes des Systèmes Informatisé de Réservation Amadeus, Sabre et Travelport. L’alignement des planètes « manques à gagner » et « charges additionnelles » pour la Russie semble parfait. La mise hors-jeu de l’aviation commerciale russe est devenue réalité en quelques jours.
Ces mesures vont-elles réellement affecter la Russie ?
Cet embargo aérien n’est pas non plus sans balle perdue pour les occidentaux ; par exemple, quitter le Mali pour les troupes françaises sans avoir recours aux Antonov, aéronefs de fret commercial ukrainiens ou russes, risque de retarder les opérations.
Par ailleurs la Russie dispose toujours d’une ouverture sur le monde. Elle n’est pas totalement isolée. La Turquie, a augmenté le nombre de ses vols vers cette dernière. Les compagnies du Golfe maintiennent leur connexion et vont même possiblement valoriser plus encore leur position de hub à mi-chemin entre l’Europe et l’Asie sur des routes non soumises à des sanctions. En tout état de cause l’essentiel du chiffre d’affaire des transporteurs russes se réalise sur les vols intérieurs. L’embargo aérien va donc probablement moins asphyxier qu’enrhumer les mobilités aériennes.
Ce d’autant plus que la Russie ne manque pas d’armes en retour. En guise de contre-représailles, elle a fort logiquement fermé son espace aérien ; interdisant desserte et survol de ce dernier aux compagnies des trente-six pays l’ayant mis sous embargo aérien. Les compagnies occidentales sont de ce fait privées de 50 dessertes et 90 survols quotidiens. C’est moins la disparition des premières que des secondes qui est problématique. Sans les routes russes vers l’Asie, les compagnies occidentales s’obligent en effet à d’onéreux détours ; qui, en revanche, ne s’imposent pas aux asiatiques dont les Etats ont maintenu une position de neutralité au regard des événements en Ukraine… A la surconsommation du carburant, s’ajoute le coût environnemental en termes de suppléments d’émission de de gaz à effet de serre, sans parler de la problématique des vols transportant du matériel ou des marchandises (vols cargo) vers la Chine qui font escale en Russie pour éviter d’interminables quarantaines en arrivant sur le sol chinois. Tout cela s’inscrit dans une complexification accrue de la géographie aérienne qui après l’Iran, l’Irak, le Mali, la Crimée et le Donbass, se réduit encore un peu plus.
Mais ce jeu de la surenchère dans les contre-représailles n’est pas sans dommage pour la Russie, qui se prive ici des redevances versées pour chaque avion étranger traversant son espace aérien. Cette dernière s’est toujours montrée très restrictive à la fois sur le nombre de compagnies autorisées à survoler son territoire et sur le prix à payer, avec un système de royalties porteur d’un revenu annuel estimé à 350 millions de dollars, au profit d’Aeroflot. Rappelons que la Russie n’a jamais ratifié l’ accord de transit du 7 décembre 1944 et refuse de ce fait de s’obliger multilatéralement à accepter le libre survol de son territoire ; alors même que son adhésion à l’OMC était conditionnée à la reconsidération de ses positions sur le sujet.
Enfin, quelles sanctions visant spécifiquement certains dirigeants de l’aviation civile russe (smart sanctions) ont été prises ?
Les dirigeants de l’aviation civile russe enfin, sont également ciblés. Le règlement 2022/336, parmi la liste des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives, désigne le directeur d’Aeroflot, « en tant que la compagnie sous son autorité a assuré le transport aérien régulier de passagers entre les aéroports russes et l’aéroport international de Simferopol (Grèce), et a, par conséquent, contribué à consolider l’annexion illégale de la péninsule de Crimée à la Fédération de Russie, ce qui compromet davantage l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Il [le directeur d’Aeroflot] est donc responsable de soutenir activement ou de mettre en œuvre des actions ou des politiques compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ainsi que la stabilité et la sécurité en Ukraine ».
Embargo aérien, embargo aéronautique et maintenant smart sanctions ; tout y est pour créer les conditions de l’embolisation de l’aviation commerciale de la Russie par sténose des cordons de sa dépendance aux marchés internationaux.
